- Взаимодействие бюджетов
Традиционно существует три основных подхода к решению проб-
лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение
различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде-
рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые
налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-
ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует
стабильные и вполне понятные “правила игры” между субъектами Фе-
дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-
но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в
фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении
разнородны.
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В
рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки,
в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-
ния распределяются между федеральными органами и территориями.
При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном
уровне вводится своя ставка, на региональном – своя. Такой подход
открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде-
ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на
центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет-
но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок
отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-
лом еще большей активизации других. Результат – резкое усиление
индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.
Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов
постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую-
щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-
обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не
отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-
ность максимально учитывать специфику российских регионов.
Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-
деральными органами и территориями предполагает определение про-
цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи-
маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется,
будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-
гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла-
сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-
лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-
ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-
нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных
средств на региональном уровне.
Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-
ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный
бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни-
жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.
Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-
зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы
в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под-
держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-
ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают
весьма ощутимую поддержку.
Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с
целью исследования соотношения между федеральным и региональными
бюджетами представлено в таблице N1.
В ходе экономических реформ в доходах консолидированного
бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а
косвенных – соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов
территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых
и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении
доли других налогов и сборов.
В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-
руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос –
с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994
года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на
добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561
до 33,5%, акцизов – с 33,5 до 43%, прямых налогов – с 67,7 до
71,3%, других налогов и сборов – с 51,6 до 65,9%.
Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-
ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными
органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.
Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-
ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов
обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую-
щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в
1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400
млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств,
идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.
было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле-
ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на
добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-
министративно-территориальных образований.
При достаточно систематическом снижении налоговых поступле-
нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-
жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми-
нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох-
раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%,
во II – 16,3%, III – 14,2%, в IV – 15,1%.
Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь
38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. – 44,1%, в 1
квартале 1994 г. – 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-
лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из
федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог-
рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио-
нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего
собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога
на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на
федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс-
тво, около 40% – на обеспечение функционирования государственной
администрации, почти 30% – на здравоохранение и образование, все
затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-
гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для
федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по
итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-
лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-
родное хозяйство, 50% – на обеспечение функционирования государс-
твенной администрации, 15% – на здравоохранение и образование ,
все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53%
других расходов.
Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя
частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд-
жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-
деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.
Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-
дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по
взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-
нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная
Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-
дерального бюджета.
Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения
своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на
прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-
гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г.
доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям,
определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить
более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой
часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя
многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио-
ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-
цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-
вания.
Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-
но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-
онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер-
риториальные бюджеты.
Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального
бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюд-
жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес
одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в
федеральный бюджет – налога на добавленную стоимость – в консоли-
дированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэконо-
мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па-
дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели-
чение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являют-
ся территории.
В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль-
ном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и од-
новременно некоторого снижения федеральной ставки налога на при-
быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд-
жета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до
13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюдже-
та формируются дополнительные расходы, причем как федерального,
так и региональных бюджетов. Не покрывая эти расходы собранными
доходами, многие регионы прибегают к прямым нарушениям налого-
во-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне рос-
та взаимных неплатежей. Как следствие – недобор финансовых средс-
тв в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной
нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление
ассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных
расчетов, составления и законодательного утверждения бюджета. В
процессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФ
на 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительно
свыше 9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3
трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если региональные
структуры власти в основном делали акцент на увеличение доходов
региональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентиро-
вали свое внимание на увеличении расходной части федерального
бюджета. Результатом этих действий явился своеобразный “двойной
эффект” усиления ассиметрии российской бюджетной системы.
Ассиметрию в соотношениях между федеральным и региональными
бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная
дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспечен-
ности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые
перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой сто-
роны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет
средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из феде-
рального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 региона
приходится более 60% выделяемых дотаций.
Весь север и юг России полностью “сидят” на дотациях. Основ-
ные “поставщики” доходов в федеральный бюджет – области, края и
республики, образующие “узкий пояс”, который охватывает Сибирь,
Урал и центр России, а также два автономных округа, где в больших
масштабах добывается нефть. При этом на Тюменскую область и
г.Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюд-
жет.
Анализ дезинтеграционных факторов показывает, что существует
достаточно тесная связь между низкими темпами приватизации в ре-
гионах и высоким уровнем получаемых ими дотаций из федерального
бюджета. Мощным фактором “выбивания” ресурсов из центра служит
угроза развития сепаратистских движений.
Как правило, значительные федеральные бюджетные выплаты до
настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбани-
зации и имеются достаточно большие запасы природных ресурсов.
Прослеживается и такая закономерность – чем более консервативен
регион в проведении экономических реформ, тем выше уровень полу-
чаемых из центра бюджетных субвенций и дотаций.
При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов
их федерального бюджета в виде субвенций и дотаций, не следует
забывать, что наличие жесткого финансово-бюджетного ограничения
со стороны федеральных органов в отношении регионов не только
нормализует систему финансово-бюджетных трансфертов и способству-
ет ускорению реформ, но и является серьезным стратегическим фак-
тором обеспечения целостности российского экономического прост-
ранства.
Join Us On Telegram @rubyskynews
Apply any time of year for Internships/ Scholarships
